Le professioni del controllo
di qualità nel nuovo Welfare (Adamus)
Dal Welfare di finanziamento
al Welfare di valutazione
Il Welfare è nato nel
nordeuropa come assistenza dello Stato ai cittadini "dalla
culla alla tomba". Questa forma di intervento si è
sviluppato nell'ultimo quarto del secolo XX, tramite servizi
pubblici o servizi privati finanziati dallo Stato. La qualità
dei servizi erogati era basata sulla presunzione che un
servizio pubblico è efficace in sè, poichè
gode di tutte le garanzie offerte dalle istituzioni pubbliche.
La valenza tutta ideologica di questa presunzione è
apparsa subito evidente, nel Welfare italiano, che (a parte
isole di eccellenza) ha interpretato l'assistenza come elemosina
benevolmente concessa. Dalla legge 180 mai applicata nel
versante dei servizi territoriali, alle comunità
terapeutiche affidate al buon cuore di sacerdoti ed ex-tossicodipendenti;
dalle politiche giovanili gestite con un paternalismo autoritario
ed insieme precario, ai servizi per anziani e disabili spesso
simili a lagers; fino alla formazione professionale inutile
quanto costosa. In Italia il Welfare, più che assistere
il cittadino, è servito a creare una gigantesca rete
di clientele, mediante la distribuzione indiscriminata di
elemosine a pioggia. La filosofia di fondo è stata:
"Ti diamo dei servizi gratuiti, non vorrai anche che
funzionino?". Il controllo della qualità da
parte dei cittadini è sempre stato irrilevante, quello
da parte dello Stato meramente formale.
Le uniche due eccezioni a questo quadro scoraggiante sono
state la sanità e la scuola dell'infanzia, cha hanno
tenuto un buon livello di qualità non grazie allo
Stato e ai suoi controlli, ma grazie all'auto-organizzazione
delle professioni. Purtroppo le professioni sono state gradualmente
erose ed oggi sembrano sempre meno in grado di garantire
una qualità che nessun altro è interessato
a difendere.
Il terzo millennio è
iniziato registrando il progressivo declino del Welfare.
La rarefazione dei fondi disponibili ha portato a più
severe modalità di distribuzione. Si è creata
una legislazione "ad ostacoli" per dare l'impressione
di una maggiore serietà nell'erogazione dei minori
fondi a disposizione. La discrezionalità clientelare
si è spostata dal finanziamento al controllo. Si
erogano fondi solo a quelle organizzazioni private che prossiedono
centinaia di requisiti, ma il controllo preventivo, in itinere
o finale è totalmente discrezionale. I servizi pubblici
passano da una gestione diretta ad una delegata al privato
(più o meno sociale). Le organizzazioni pubbliche
del Welfare si trovano a spostare forze e attenzione dalla
fase erogativa e distributiva, alla fase del controllo.
Terminologia
Il termine CONTROLLO
deriva dal francese "contre-role", e significa
riscontro e verifica dei conti. Il dizionario dei sinonimi
indica:
accertamento,
esame, prova, balia, comando, cura, distacco, egemonia,
freno, governo, guida, ispezione, occhiata, padronanza,
presidio, regola, revisione, spoglio, test, vedetta, verifica,
vigilanza, assistenza, disciplina, regolamentazione, dominio,
messa a punto, regolazione, check up, sorveglianza, sorveglianza
su, monitoraggio, riscontro, padronanza su, potere su, supremazia
su.
Il
termine VIGILANZA deriva dal latino "vigilare",
che significa stare sveglio. Il dizionario dei sinonimi
indica: apprezzamento, conto, critica, estimo, osservazione,
perizia, preventivo, prospettiva, quotazione, stima, vaglio,
valore, estimazione, bilancio, calcolo, considerazione.
Controllo
e vigilanza possono essere definiti come attività
esterne ad un sistema, la cui funzione è quella di
cooperare alla massima qualità dello stesso. Ogni
macchina dispone di dispositivi di controllo utili a fare
in modo che chi la usa possa modificare eventuali disfunzioni.
Anche gli organismi viventi dispongono di sistemi di controllo,
come il dolore o i sintomi di certe malattie. Ogni azione
organizzata si propone risultati il cui grado di ottenimento
deve essere controllato per correggere o migliorare l'azione
stessa.
Possiamo
dire che il controllo e la vigilanza non sono elementi accessori
o discrezionali, ma costitutivi di ogni sistema e di ogni
azione, materiale o immateriale. Senza controllo, l'auto
resta senza benzina. Senza dolore , il bambino si getterebbe
nel fuoco. Senza controllo del risultato, nessuna opera
d'arte, nessun primatista sportivo, nessun ricerca scientifica
arricchirebbero il mondo.
Controllo responsabile e controllo irresponsabile
Ogni organizzazione sana dispone
di una linea gerarchica, ed uno dei principali compiti dei
livelli superiori è il controllo dell'operato dei
sottoposti. Questo controllo non ha nulla a che vedere nè
colla sfera ideologica, nè con quella personale,
ma deriva dalla responsabilità verso i risultati.
Ogni lavoratore, ed i gradi superiori più di quelli
inferiori, ha il dovere di ottenere risultati soddisfacenti,
cioè conseguenze uguali o superiori a quelle progettate.
Che il prodotto del lavoro sia materiale o immateriale non
ha importanza, ogni lavoro deve produrre risultati e qualcuno
deve controllare il loro livello. Il controllo può
avvenire alla fine di una fase di lavoro, o, per minimizzare
gli errori, al termine di ogni sub-fase. Nei casi più
delicati anche in corso d'opera. I quadri intermedi e il
top management sono retribuiti primariamente per svolgere
la funzione del controllo.
In una società aperta
e complessa non basta il controllo interno. E' ineluttabile
anche quello esterno. Il mercato per le imprese, la comunità
per l'etica, la società per le idee sono i sistemi
di controllo esterno. La natura stessa dei sistemi democratici
si basa sulla filosofia dell'equilibrio fra controlli reciproci
di istituzioni diverse ed autonome. In un regime di intervento
statale come è quello del Welfare, lo Stato è
il grande cliente pagatore di migliaia di servizi. Che questo
debba controllare sia le modalità di erogazione dei
servizi che paga sia i risultati ottenuti da questi servizi,
non è una opzione, ma un dovere verso i cittadini
tassati in nome dei "fantastici" servizi offerti.
La storia del Welfare italiano
è una storia di controlli superficiali, finti o inesistenti.
I capi intermedi non controllano quello che fanno i subalterni;
i dirigenti non controllano quello che fanno i capi intermedi;
i responsabili dell'organizzazione non controllano quello
che fa tutta la piramide di lavoro loro affidata; gli enti
finanziatori non controllano le organizzazioni che finanziano.
Questa assenza dei controlli non è solo un colpevole
lassismo, ma una totale mancanza di responsabilità.
Chi ha mai sentito di un amministratore la cui carriera
è messa in discussione dai modesti o pessimi risultati
ottenuti dalla sua gestione? Chi ha mai visto la carriera
di un preside scolastico o di un apicale ASL rovinata dai
pessimi risultati offerti da quella scuola o quel Servizio
sanitario?
Ogni tanto un ergastolano viene
scarcerato perchè un giudice ci mette anni a scrivere
la sentenza. Solo eccezionalmente il giudice viene punito.
Ma cosa succede al capo del Tribunale, che doveva controllare
l'operato dei suoi giudici? E cosa succede ai responsabili
ministeriali della Giustizia, preposti ai controlli? Niente
!
Oggi spunta un ministro che
spaventa gli assenteisti del pubblico impiego, riducendo
temporaneamente questo fenomeno odioso. E' tuttavia noto
a tutti coloro che sanno qualcosa di organizzazione che
non sono le emergenze ad aumentare la qualità. Quali
provvedimenti vengono presi per quei capi i cui servizi
hanno i maggiori tassi di assenteismo? Nessuno!
A Gravina di Puglia due bambini
sono morti cadendo in una buca di un palazzo diroccato in
pieno centro città. In una cultura del controllo
responsabile sarebbero perseguiti, multati oppure semplicemente
rimossi o bloccati nella carriera: il proprietario del palazzo
incustodito; il capo dei vigili urbani e il sindaco; l'Assessore
all'edilizia; il responsabile dell'Igiene pubblica della
ASL. Si è visto invece un padre arrestato per sei
mesi, e nient'altro!
A Milano scoppia lo scandalo
di un reparto ospedaliero privato che operava pazienti senza
motivo, tanto per avere più rimborsi. Medici e infermieri
sono stati incriminati, e va bene. Perseguito anche il titolare
della clinica, e va bene. Niente invece è successo
al direttore sanitario che doveva controllare i suoi primari;
ai funzionari regionali che dovevano controllare l'ente
convenzionato;all'Assessore alla Sanità della Regione
Lombardia, che ha convenzionato la clinica e non ha saputo
gestire adeguati controlli.
Le morti sul lavoro sono diventate
un'emergenza (anche se non si capisce perchè, visto
che il loro numero è stabile da quasi trenta anni,
senza che gli strillatori di oggi emettessero un fiato).
In merito si sono fatte decine di proposte fantasiose, ma
nessuno ha messo sul tappeto il problema centrale, che è
quello del controllo. Chi, come e quante volte vengono fatte
le ispezioni? E quando una zona supera la media degli incidenti
quali provvedimenti vengono presi per i controllori ? I
vigili urbani che taglieggiano gli automobilisti in divieto
di sosta e controllano i metri quadri assegnati ai venditori
dei mercatini, cosa fanno per i cantieri edili abusivi?
Chi deve controllare il territorio?
La via Appia antica è vincolata da sempre, ma vede
spuntare abusi edilizi ogni giorno. Si sa di un capo dei
vigili, un capo ufficio tecnico del Comune, o un Assessore
puniti per non avere controllato ?
Controllare
cosa?
Il controllo è un'attività
diretta a diverse variabili. La prima è la STRUTTURA,
che comprende l'adeguatezza degli ambienti e la loro manutenzione
e pulizia. Raramente questa variabile è controllata,
se non posteriormente, in caso di catastrofe. Forse perchè
lo Stato è il primo ad avere strutture spesso inadeguate
e fuori legge.
La seconda riguarda le RISORSE
UMANE E MATERIALI. Le prime raramente sono oggetto di controllo:
non è raro sapere di medici operanti senza laurea,
o educatori minorenni. Tutto il sistema di formazione, selezione,
reclutamento, aggiornamento ed autorganizzazione degli operatori
che nella prima fase del Welfare aveva contribuito a tenerne
controllata la qualità, oggi è saltato quasi
ovunque ed è stato sostituito con la semplice prova-fedeltà.
Una certa attenzione viene data alla risorsa cibo, mentre
pochissima è quella data alle attrezzature ed ai
materiali in genere: non sono rari gli ospedali nei quali
il paziente si deve portare da casa le lenzuola e le forchette.
Laddove esiste, il controllo
è centrato sulla AMMINISTRAZIONE e la BUROCRAZIA.
La presenza di conti e documenti cartacei viene controllata
con una certa puntualità. Ho detto la presenza perchè
la verità è del tutto opzionale. Se i conti
tornano, e i registri sono compilati, nessuno è interessato
a vedere quanto corrispondano alla realtà. Sono diffuse
procedure di falsificazione note a tutti, fuorchè
(apparentemente) agli enti di controllo.
Il METODO è uno dei
punti centrali del lavoro sociale, la cui qualità
dipende dal modo in cui è svolto. Tuttavia questa
variabile è del tutto priva di interesse per gli
enti di controllo. Con la scusa della libertà e dell'autonomia
degli operatori e degli enti gestori, si sono di fatto ripristinate
le classi speciali nelle scuole e le cure interminabili
nei centri di riabilitazione; si accettano comunità
terapeutiche trasformate in parcheggi a vita, e servizi
per anziani pensati per accelerare i decessi; si sostituiscono
i compiti educativi della famiglia con interventi di sedicenti
educatori e si contrabbanda l'indottrinamento con l'emancipazione
degli utenti.
La SODDISFAZIONE degli utenti
e della loro famiglie dovrebbe essere uno dei fattori centrali
del controllo, dal momento che il Welfare è giustificato
come risposta ai bisogni dei cittadini. In verità
questa variabile è raramente controllata. Quando
lo è, viene facilmente manipolata con modalità
e strumenti di rilevazione impropri; trascurando i dati
rilevati; o addirittura contraffacendoli.
I RISULTATI sono in ogni campo
l'indicatore principe da controllare. Ogni azione umana,
ogni servizio,ogni organizzazione, si propongono obiettivi
da raggiungere e risultati da ottenere. Il Welfare si propone
di migliorare la qualità della vita dei cittadini,
ma raramente si ricorda di controllare dove e quanto questa
qualità sia migliorata. E' fondato il sospetto che
in parte il Welfare italiano sia finalizzato al mantenimento
di milioni di operatori fidelizzati, ed in parte a funzioni
di custodia o segregazione di fasce di popolazione improduttiva.
La scusa spesso utilizzata
per la inadeguatezza dei controlli nel settore immateriale
è che mentre i conti ed i registri, forse anche l'edilizia
e le attrezzature sono variabili obbiettive, il metodo,
la soddisfazione ed i risultati sarebbero variabili soggettive.
Questa affermazione è relativamente falsa in sè,
e comunque insuffiente e mettere in discussione l'esigenza
del controllo. La falsità consiste nel fatto che
l'oggettività nelle variabili materiali è
apparente e convenzionale. Tutte le misure sono convenzionali
e l'osservazione di dati, anche i più materiali,
è sempre soggettiva. Ma il fatto decisivo è
che anche le variabili più apparentemente soggettive
possono essere sottoposte a controllo. Ci sono almeno cinquanta
anni di esperienze nelle scienze sociali a dimostrare la
possibilità del controllo della varibili soggettive.
La verità è che mentre gli enti preposti al
controllo pullulano di amministrativisti, burocrati, contabili,
scarseggiano gli operatori sociali specializzati nell'uso
delle metodiche del controllo.
Nuove professionalità,
centratura sui risultati e responsabilità (punizioni
per errori e risultati mancati)
Le ASL, i Comuni, le Regioni
e lo Stato devono affrontare i loro compiti di servizio
al cittadino nel XXI secolo con meno soldi e con progressivi
affidamenti al privato. Diminuisce così l' importanza
delle professioni dedite alla gestione, ed aumenta l'importanza
delle professioni dedicate al controllo. Da una parte si
tratta di spostare l'asse culturale delle professioni esistenti,
dall'altra si tratta di creare nuove robuste professionalità.
Il che implica il ripristino di forme specializzate di formazione
di base, reclutamento e selezione, aggiornamento, e auto-organizazione.
Occorrono professionalità capaci di controllare i
risultati dei servizi immateriali, analizzare le discrepanze
fra le attese ed i risultati ottenuti, trovare i difetti
del processo di produzione e suggerire soluzioni nella prospettiva
di una migliore qualità.
Tuttavia questo processo sarà
lungo e non basta. Le buone professionalità sono
insufficienti, se la cultura in cui nuotano è distonica.
E' indispensabile una sterzata del pubblico da una cultura
delle procedure burocratiche e del clientelismo, ad una
cultura dei risultati. Lo Stato deve cominciare a considerarsi
utile piuttosto che imperativo. Il Welfare deve finire come
ideologia e ricominciare come sforzo finalizzato a risultati
osservabili. I servizi al cittadino, sia pubblici che privati,
devono produrre i risultati per cui sono finanziati. L'ottenimento
di questi risultati deve produrre premi e benefici per chi
li genera; il loro mancato ottenimento deve produrre discredito
e sanzioni per chi ne è responsabile: operatori,
linea di comando e controllori.
Un passo coerente con quelli
sopra delineati è quello di recuperare il concetto
di responsabilità organizzativa e gerarchica, nonchè
sociale. Il fatto che la responsabilità giuridica
attenga all'individuo colpevole, non esclude l'esistenza
di una responsabilità etica, politica o lavorativa
di tutti coloro che sono preposti al controllo. Di fronte
ad ogni illecito, la magistratura indaga alla ricerca del
colpevole. Ma le organizzazioni e la società in generale
devono sanzionare quelli che avevanoil compito di prevenire
ma hanno omesso il controllo. La sanzione non deve necessariamente
essere penale o pecuniaria. Basterebbe che i capi ed i controllori
dei magistrati inadempienti, dei medici fraudolenti, dei
lavoratori assenteisti, degli speculatori edilizi, insomma
di tutti coloro che delinquono o sbagliano, fossero puniti
con trasferimenti, blocchi di carriera, destituzioni.
Purtroppo siamo in Paese in cui un Bassolino non è
stato sbattuto fuori, i funzionari regionali preposti al
controllo delle cliniche lager lombarde sono tutti al loro
posto, i magistrati che sbagliano (ed i loro capi e controllori)
ricevono promozioni.
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